Metla Hanke 3309

Metsäpolitiikka yksityismetsätalouden ohjaajana

[  English  |  Tavoitteet  |  Tulokset  |  Hankkeen vetäjä  |  Tutkijat  |  Julkaisut  |  Tiedotteet  |  Metla Tutkimus  ]

Kesto: 2001-2006   Asiasanat: aluekehitys, julkinen tuki, kantohinnat, maaseudun elinvoimaisuus, metsänomistuksen tavoitteet, metsäpolitiikka, metsäsuunnittelu, metsätaloudellinen käyttäytyminen, neuvonta, peltojen metsitys, raakapuun tarjonta, vaikuttavuus, yksityismetsänomistajat
Tutkimushankeryhmä: Erillishankkeet - Metsien yhteiskunnallinen merkitys

Tavoitteet

Tutkimushankkeessa tarkastellaan metsäpolitiikan eri ohjauskeinojen (normatiivinen, taloudellinen ja informaatio-ohjaus) vaikutusta metsänomistajien metsänhoito- ja hakkuukäyttäytymiseen. Erityisenä mielenkiinnon kohteena on Kansallisessa metsäohjelmassa 2010 keskeisinä keinoina esitettyjen metsäneuvonnan ja -suunnittelun vaikuttavuus. Tutkimuksessa tarkastellaan myös intensiivisen pellonmetsityksen mahdollisesti negatiivista vaikutusta maaseudun yritystoiminnan edellytysten kehittymiseen paikkakuntatasolla. Metsäpolitiikan kohderyhmässä, metsänomistajakunnassa tapahtuvia pitkän aikavälin muutoksia tarkastellaan ulkoisissa tekijöissä (esim. muuttoliike, ikääntyminen, elinkeinorakenne jne) tapahtuvien muutosten perusteella. Raakapuumarkkinoiden toiminnan kannalta tarkastellaan kantohintojen pitkän aikavälin vaikutusta puun tarjontaan.

Vuoden 2003 alusta hanketta laajennettiin uudella osahankkeella, jonka tavoitteina on selvittää yksityismetsätalouden verokertymä veronsaajittain ja metsäverotuksen siirtymävaiheen sekä julkisen tuen vaikutuksia puumarkkinoihin. Lisäksi selvitetään metsätalouden julkinen tukikäytäntö Pohjoismaissa ja EU-tuet Suomen metsätaloudelle.

Tulokset

Metsänomistuksen rakennemuutos on edennyt ennakoidusti 1990-luvulla(Metsäntutkimuslaitoksen tiedonantoja, MT 852). Maanviljelijöiden osuus on vähentynyt ja palkansaajien sekä eläkeläisten lisääntynyt. Metsänomistajien keski-ikä on noussut ja on 57 vuotta. Suurempi muutos yksityismetsien omistusrakenteessa on odotettavissa vasta suurten ikäluokkien luopuessa metsistään vuosien 2015–25 tienoilla. Metsänomistuksen tavoitteiltaan monitavoitteisten osuus on lisääntynyt kymmenen vuoden aikana voimakkaasti. Raportissa luodaan kuva yksityismetsänomistuksen rakenteesta, metsänomistajien tavoitteista ja metsänomistajien metsätaloudellisesta käyttäytymisestä.

Metsänomistajien omatoimisuus metsätöissä on korkea (MT 912). Omatoimisesti oli tehty keskeisistä metsänhoidon töistä lähes 70 prosenttia. Lähes 60 prosentilla tiloista oli tehty vuodessa vähintään yksi työpäivä omatoimista työtä vuosina 1994–98. Metsänomistajat käyttivät omatoimiseen työhön vuodessa yli 7,4 miljoonaa työtuntia, mikä vastaa n. 4 650 henkilötyövuotta. Omatoimisen työn vuotuinen arvo on yli 90 milj. euroa. Tulos osoittaa, että Kansallisen metsäohjelman (KMO) metsänhoidon työtavoitteiden saavuttamisen kannalta metsänomistajien oma työpanos on keskeinen.

Tyypillistä uudistamisviivemetsälöä ja sen omistajaa on vaikea yksiselitteisesti kuvata (MA 4/2005: 323–334). Uudistamisviiveitä sisältäneet metsälöt olivat kuitenkin hieman pienempiä ja niiden omistajat iäkkäämpiä kuin vertailuryhmässä. Metsätalous ei myöskään ollut taloudellisesti yhtä merkittävässä asemassa. Metsänomistajat pitivät uudistamista ylipäänsä tärkeänä toimenpiteenä, ja uudistamisen jäämistä tekemättä tai huonosti hoidetuksi oli monen vaikea tunnustaa. Metsänviljelyn korkeiden kustannusten nähtiin jarruttavan uudistamistöitä. Syinä viivästymiseen omalla tilalla mainittiin luonnonolot, kuten epäsuotuisa maaperä tai hirvituhot tai metsänomistajasta itsestään riippuvat syyt, kuten väärä uudistamistapa tai puulajivalinta, unohtaminen tai tilan omistussuhteen muutokset.

Metsänomistajien aikomusta uudistaa luontaisesti metsäänsä seuraavan kymmenen vuoden aikana tarkasteltiin asenneteoriaan (theory of planned behavior) perustuvan mallin avulla (Forest Policy and Economics 7(3): 393-409). Metsänomistajien varsin myönteiset asenteet luontaista uudistamista kohtaan selittivät voimakkaimmin käyttäytymisaikomusta. Ulkoisen normipaineen ja havaittujen käyttäytymistä kontrolloivien tekijöiden vaikutus oli keskenään samansuuruinen mutta vähäisempi kuin asenteiden. Vaikutusvaltaisimpia normipaineen lähteitä olivat omat perheenjäsenet, metsänhoitoyhdistyksen neuvojat sekä puun ostajat. Aiemmat hyvät kokemukset luontaisesta uudistamisesta vaikuttivat myös aikomuksia lisäävästi. Kun otetaan huomioon sekä suorat että välilliset vaikutukset, aiemmilla kokemuksilla näyttää olevan huomattava merkitys uudistamismenetelmää valittaessa. Kielteiset uskomukset ja asenteet, välinpitämättömyys neuvojien ohjeille ja metsänomistajien tavoitteet eivät ainakaan näyttä olevan syynä vähäiseen luontaiseen uudistamiseen. Kasvupaikan rajoittava vaikutus ei tule täysin esiin tarkastelussa.

Metsäsuunnitelma lisää ensiharvennuksen tarpeessa olevien metsiköiden harvennusten todennäköisyyttä ja harvennusmääriä sekä uudistushakkuiden todennäköisyyttä (Metsätieteen aikakauskirja, MA 3/2004: 237–254). Jos metsänomistajalla oli suunnitelma, jossa metsikkö oli ehdotettu hakattavaksi, metsikön hakkuun todennäköisyys oli 20 prosenttiyksikköä suurempi kuin suunnitelmaa omistamattomalla metsänomistajalla (MA 3/2004: 255–269). Metsäsuunnitelma ei sen sijaan lisännyt metsänomistajien tietämystä metsiensä ensiharvennustarpeista eikä se myöskään juuri vaikuttanut ensiharvennusten ajoitukseen. Yhdessä neuvonnan kanssa metsäsuunnitelma on yksi KMO:n keskeisiä keinoja, johon on resurssoitu paljon, mutta jonka vaikuttavuutta varsinkin valtiovarainministeriön taholta on kyseenalaistettu. Tulokset osoittavat, että suunnitelmalla on hakkuita lisäävää vaikutusta. Taimikonhoitoon metsäsuunnitelman vaikutus sen sijaan jäi vähäiseksi (MA 3/2003: 301-319).

Metsäpolitiikan tavoitteiden asettelun epämääräisyys vaikeuttaa merkittävästi metsätalouden tukien evaluointia (Leppänen et al. 2005, Suomen EFFE-maaraportti). Tämän vuoksi ei aina voida olla varmoja ovatko havaitut vaikutukset haluttuja vai muita vaikutuksia. Kansainvälisissä vertailuissa julkisen tukirahoituksen määrä riippuu voimakkaasti myös instituutioiden rakenteesta. Esimerkiksi metsiin kohdistuvan verotuksen rakenne ja valtion metsien organisaatiomuoto ovat tärkeitä. Suomessa yksityismetsätalouden verotuet ovat suuruusluokaltaan huomattavasti suurempia kuin suorat tuet. Suurimpana verotukien (ja verohaittojen) aiheuttajana on pinta-alaverotus, joten vuoden 1993 verouudistus on ollut hyvin perusteltu. Metsäpolitiikan keinoihin liittyvät hallintokustannukset ovat huonosti saatavilla ja kohdennettavissa kuhunkin toimenpiteeseen, mikä myös vaikeuttaa arviointia.

Metsäkeskusten henkilöstö arvioi tukirahoituksen lisäävän metsänhoitoa ja yhteishankkeita, mutta katsoo tuen vaativan markkinointia metsänomistajille (EFI Proceedings 54/2005). Helpoimmin markkinoitavia tukilajeja ovat nuoren metsän hoito ja uudistaminen, vaikeimpia taas luonnonhoito, ympäristötuki ja kulotus. Markkinoinnin tuloksen onnistumiseen vaikuttaa metsänomistajien tavoitettavuus asuinpaikan, iän ja metsän hallintatavan mukaan.

Pellonmetsityksen yhteiskunnallinen arvo (puuntuotanto ja hiilensidonta) oli samansuuruinen kuin metsänomistajalle maksetut metsitys- ja tulonmenetyskorvaukset 3 %:n reaalikorolla vuosina 1995-1999, mutta pellonmetsityksen yksityistaloudellinen arvo jäi merkittävästi rehuviljan ja ruokohelven kannattavuudesta (EFI Proceedings 54/2005). Energiatuotantoon viljellyn ruokohelven yksityistaloudellinen kannattavuus oli paras, kauran viljelyn niukasti alempi ja pellonmetsitys selvästi kannattamattomin maankäyttömuoto huolimatta metsitystuesta ja tulonmenetyskorvauksista. Pellonmetsityksen yhteiskunnallinen kannattavuus oli kuitenkin korkein ja kauran heikoin, kun muita ulkoisvaikutuksia kuin hiilensidonta ei oteta huomioon. Ruokohelven yhteiskunnallinen kannattavuus arvioitiin kohtuulliseksi erityisesti turvemailla, joilla pellonmetsitys tuottaa heikkoja tuloksia. Tulokset selittävät osaltaan pellonmetsityksen laajuutta ja ETY 2080/92 pellonmetsitysohjelman epäonnistumiseen johtaneita syitä.

Julkisella tuella todettiin yksityisiä investointeja edistävä vaikutus 19 metsälautakunnan vuodet 1983–2000 kattavaan paneeliaineistoon perustuvassa tutkimuksessa. Tukirahoitus lisäsi myös puuntarjontaa (Kluwer, Forestry Sciences 74: 167-179). Vuosia 1963-2000 koskevan aikasarjatutkimuksen tulokset osoittivat tuettujen tilakohtaisten investointien ja tuettujen yhteisinvestointien olevan komplementtiluonteisia, toisiaan täydentäviä, mutta yksityisrahoituksen ja tukirahoituksen välillä saatiin viitteitä korvautuvuudesta (substituutiosta) (Scandinavian Journal of Forest Research 18: 560-567). Metsänparannuslainat on tutkimuksissa luettu kokonaisuudessaan julkiseen rahoitukseen, millä voi olla vaikutusta tuloksiin. Lainojen korvautumisen merkitystä tulisikin analysoida tarkemmin. Toista lähestymistapaa käyttäen yksityisen ja julkisen investointirahoituksen välillä ei kuitenkaan havaittu substituutiota, vaan epäsymmetriaa vuosina 1983-2000 (EFI Proceedings 54/2005). Yhteenvetona voidaan todeta metsätalouden investointituilla olevan investointeja lisäävää vaikutusta, ja vuosina 1963-2000 positiiviset investointi- ja puuntarjontavaikutukset ovat olleet vallitsevia.

Maanviljelijät ovat hyvin perillä kunnassa tapahtuneista peltojen metsityksistä (MT 884). Neuvontaorganisaatioiden edustajilla ei sen sijaan ollut yhtä tarkkaa kuvaa tapahtuneista metsityksistä. Toisaalta neuvojilla oli tarkempi käsitys pellon metsitysten aiheuttamista vaikutuksista maisemaan kuin maanviljelijöillä itsellään, vaikka maanviljelijätkin olivat niistä tietoisia. Suurin osa maanviljelijöistä piti nykyistä pellonmetsitysten laajuutta hyväksyttävänä, mutta sekä maanviljelijöiden että neuvojien oli vaikea hyväksyä hylättyjen peltojen luontaista metsittymistä. Yli puolet maanviljelijöistä katsoi, ettei pellonmetsitys ole ristiriidassa maaseudun kehittämistavoitteiden kanssa. Maanviljelijöiden oli kuitenkin vaikea arvioida pellonmetsityksen vaikutusta maaseudun elinvoimaisuuteen, kolmannes ei kyennyt ottamaan asiaan kantaa. Myös neuvojien oli vaikea arvioida pellonmetsitysten vaikutuksia maaseudun yritystoimintaan kunnassa. Pellonmetsityksen katsottiin kuitenkin tuovan mukanaan haittoja maataloudelle, luontoyrittämiselle ja matkailulle. Neuvontaorganisaatioilla on keskeinen rooli kunnan kehittämistoimenpiteistä. Tutkimuksessa oletettiin neuvojien omaavan kohtalaisen hyvät tiedot kunnan sosiaalitaloudellisista olosuhteista. Tutkimuksen mukaan neuvojilla on vain välttävät tiedot kunnan sosio-ekonomisista olosuhteista, joten pellonmetsityspäätöksiä on ilmeisesti tehty tuntematta metsitysten kokonaisvaikutuksia. Maanviljelijöiden ja maatalous- ja metsäneuvojien näkemykset metsien ja metsätalouden tuottamista paikallisista hyödyistä eroavat toisistaan (Metlan työraportteja 14). Maanviljelijät korostavat metsistä ja metsätaloudesta koituvia, ei puuntuotantoon liittyviä hyötyjä ja ympäristöarvoja enemmän kuin taloudellisia hyötyjä. Neuvojat sen sijaan painottavat metsien taloudellisia hyötyjä vahvasti.

Hankkeen vetäjä: Hänninen, Harri
Metsäntutkimuslaitos, Vantaan toimipaikka, PL 18, 01301 VANTAA
Puhelin: 029 532 2111
Sähköpostiosoite: harri.hanninen@metla.fi

Muut tutkijat: Harstela, Pertti, SU (2005), Hetemäki, Lauri, VA (2005), Ilvesniemi, Hannu, VA (2005), Jämsä, Jari, VA (2001-02), Karppinen, Heimo, VA (2001-05), Koskela, Terhi, VA (2002-03), Kuuluvainen, Jari (2001), Leppänen, Jussi, VA (2003-06), Ovaskainen, Ville, VA (2002-06), Petäjistö, Leena, VA (2003-05), Ripatti, Pekka (2001-02), Selby, Ashley, VA (2001-05), Toropainen, Mikko, JO (2003-06), Uusipuro, Jaana (2001-03)


Sivun alkuun

Tämä sivu on tuotettu Metlan tietokannasta 12.06.2012
Palaute